我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的。经过十多年的实践,土地储备已成为我国城市土地管理的一项基本制度,它大大提高了政府对土地市场的调控能力,促进了我国城市各项事业的快速发展。虽然各地土地储备的模式有所不同,但总体上都可分为收购、储备、供应三个环节,其中储备环节包括两个阶段——开发和储备。这里的“开发”实际上是指土地一级开发。因此,可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的,逐渐从房地产综合开发中分离出来,成为一个独立的工作过程,并在整个房地产开发流程中占有十分重要的地位。
所谓土地一级开发,是按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划,对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地,由政府统一组织进行征地、农转用、拆迁、市政基础设施和社会公共配套设施建设,最终实现“三通一平”(通水、通电、通路、平整土地)、“五通一平”(通水、通电、通路、通气、通讯、平整土地)或“七通一平”(通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天燃气或煤气、平整土地)等,按期达到土地出让标准的土地开发行为。简单说就是“生地”或“毛地”变成“熟地”的过程。
一、土地一级开发招标的产生
随着土地市场的日益繁荣,土地一级开发越来越受到各级政府和开发商的关注。自2003年北京市引入社会资金介入土地一级开发市场以来,由土地一级开发而形成的二级土地市场供应量越来越大,以2006年为例,由土地储备中心、授权一级开发企业共同完成的土地一级开发量约600公顷,占到2006年土地供应总量的60%。在2006年下半年北京市正式启动土地一级开发公开招标工作之前,北京市土地一级开发工作主要由两类主体承担:一是北京市区县土地储备中心,这类主体承担了约70%的北京市土地一级开发任务,但是单纯依靠政府部门做土地一级开发存在开发速度慢、资金无保障的问题。二是授权企业,自2003年以来,北京市陆续引进了许多房地产开发企业进入土地一级开发工作,但是这类不透明的“委托”,往往造成开发商在一级土地开发同时为二级市场拿地“留后手”。
2005年9月,北京国土资源局出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(试行)。2006年5月,《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》出台,明确规定:“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外,其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。”这是全国第一个推出的土地一级开发招标管理办法,也是第一个通过市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的地方法规。
二、实施土地一级开发招标的意义
实施土地一级开发招标是北京市一项十分重要而又有深远意义的土地政策。主要表现在以下几个方面:
1、有利于规范土地一级开发行为,确保有计划地供应土地
实施土地一级开发招标,可以更好地规范土地储备和一级开发行为,更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划,确保有计划地供应土地制度的实现。
2、有利于政府对土地资源的宏观调控
实施土地一级开发招标,可以高速度、高质量地推进政府土地储备,逐步建立土地供应数据库,有利于政府对土地资源的宏观调控和土地供应市场的正确引导。
3、有利于提高土地一级开发质量,控制土地一级开发成本
通过招标方式确定一级开发主体,使每个想要得到土地的开发公司都需要以市场为依据充分论证、精确计算、合理设计,并在开发过程中严格控制成本、提高质量,否则就拿不到土地一级开发权或不能得到预计的利润。
4、有利于房地产市场从源头上更加透明化、专业化。
实施土地一级开发招标,打破了由政府以不公开的形式指定或委托开发商负责实施的局面,土地一级开发驶入市场透明化运作轨道,能避免暗箱操作,减少腐败的发生。
三、西埠头项目土地一级开发招标操作方法
在2006年11月至2007年1月间,由市土地储备中心组织、项目所在的土地储备分中心具体实施完成了四个土地一级开发项目的招标试点工作,共涉及土地面积约90公顷。目前,招标是北京市确定土地一级开发主体的主要方式之一。
下面,笔者结合海淀区大西山风景旅游区西埠头项目(以下简称西埠头项目)土地一级开发招标的实例,介绍北京市土地一级开发招标操作方法。
西埠头项目是北京市土地一级开发招标的试点项目,是继石景山区南宫住宅小区和门头沟新城子地区21-28号用地之后第三个通过公开招标方式确定主体的土地一级开发项目。此前,北京的土地一级开发项目是由政府授权储备机构和企业进行。土地一级开发招标将使土地一级市场与二级市场彻底分开,以保证土地供应市场的公正性。这项工作的实施及运作主要有以下三个方面:
1、控制土地一级开发成本
西埠头项目招标前,市土地储备中心和市国土局对其实施方案进行了严格审查,其中主要是对一级开发成本的审核。市国土局还组织召开了北京市土地一级开发招标试点项目实施方案专家审查会,对含西埠头在内的第一批四个土地一级开发招标试点项目实施方案进行了综合评议。各委办局及社会专家对土地一级开发招标项目实施方案中的征地、拆迁、大市政配套建设等重点问题进行了综合评议,确定了土地一级开发地块的成本控制幅度。对土地一级开发招标试点项目实施方案的评议,目的是有效控制土地一级开发项目的预计成本,以确保土地一级开发招标项目工作的顺利开展。
2、有计划供应土地
与以往授权项目由市国土局发放一级开发批复不同,经过招标确定主体的项目,由中标人与招标人签订《一级开发委托协议》,其中明确了项目完成的时限和分中心进行开发过程监管的具体措施,从而有效的掌握开发进度,并能够与土地储备开发计划和供应计划相衔接,确保有计划供地。
3、选择有实力的开发企业
首先,开发企业的实力体现在投标报价上,合理范围内较低水平的取值能够反映出企业对项目较强的运作能力和较高的管理水平。其次,土地一级开发工作主要包括征地、拆迁和市政建设三大项,每项工作都需要投入大量资金,因此资金实力是进行土地一级开发的基础。第三,是一级开发工作需要取得原土地方的支持。如果没有土地方的支持,征地的合理标准和完成的时限都很难保障;同时对于农民的拆迁,如果没有乡镇和集体经济组织的支持,也很难进行。第四,科学合理的工作实施方案是项目稳步推进的保证。
四、关于土地一级开发招标实践过程中相关问题的思考
北京市土地一级开发招标工作从2006年开始,仅一年多的时间,仍处于探索阶段,还需要进行大量的实践与创新。目前土地一级开发招标的具体实践过程中还存在一些问题,需要进一步解决;同时也还存在一些笔者认为应引起注意的问题。具体情况如下:
1、一级开发招标过程中存在的突出问题
(1)、前期基础数据和补偿标准粗线条与一级开发成本精确控制之间的矛盾
第一,在招标前无法取得测算项目土地一级开发成本所需基础资料的准确数据。主要有两点原因:(一)规划用地面积尚未确定。一级开发招标前实施方案的编制依据普遍为控制性详细规划,其仅能够达到明确项目四至和估算用地面积的程度。待经过道路定线、普测直至钉桩工作完成后取得的规划意见书中,其中的准确用地面积往往与控规的数字存在较大差异,造成测算征地、拆迁的基础数据不准确。(二)前期手续办理不够度。例如拆迁,一方面在取得拆迁停办公示前入户调查法理依据不足,导致不能入户调查取得第一手材料;另一方面,所有投标单位一拨一拨地入户调查也不现实。因无法实现入户调查,因而无法取得户数、面积、新旧程度、容积率等评估数据,拆迁成本测算只能采取估算取得。又如市政基础设施建设费用的测算,由于尚未取得各专业公司的市政咨询方案,工程量不明确,建设费用也只能靠估算取得。
第二,一级开发建设与建筑工程建设不同,一般建筑工程均有预算定额等取费标准体系,底价设定及投标报价测算简单易行。而一级开发则不同,成本项中很多无具体量化标准,而且实际操作不定因素很多,需要双方协商确定,预测与实际有太多出入,包括征地费、拆迁费、市政建设接口费等。
以上两方面的原因造成招标前,土地一级开发成本不可能准确测算。在这种情况下,中标价与成本实际发生额之间的差额如何调整,存在技术上的处理困难,如果差额过大,造成一级开发公司的亏损压力,从而影响开发进度。
(2)、审批手续办理时限粗线条与一级开发进度严密控制之间的矛盾
对土地一级开发工作进度进行严密控制,从而确保实现政府有计划地供应“熟地”,是一级开发工作通过招标方式确定开发主体的主要目的之一。但是,目前一级开发项目的进展情况并不尽如人意。究其原因,除部分开发企业自身问题之外,主要原因在于通过招标方式取得土地一级开发主体后,在各项手续的办理上并没有得到相应的节省;同时,例如征地审批权限调整造成的征地手续办理时限的不确定等方面的问题,致使一级开发工作缺乏效率。
2、解决问题的思路
在以往由土地储备机构为主体或直接授权企业做一级开发的时候,以上问题并不突出。正是由于要通过招标的方式择优确定开发主体,有关管理部门必须在招标前统筹考虑好要做哪些工作、要达到哪些标准,而怎样做、采取哪些手段保障做好是投标单位要考虑的问题。笔者认为,着力解决上文提到的两个突出问题是推进一级开发招标工作的关键性问题。笔者提出以下解决思路:
(1)、管理部门调整工作流程,提高办事效率。
土地一级开发招标后,各项审批手续的办理并没有得到简化,使一级开发的模式缺乏工作效率,也间接导致了二级开发商的成本增加。改变这种状况,需要土地开发相关各管理部门能够充分协调相互配合,简化程序、提高效率、调整工作流程;将相应工作提前到招标前进行,以适应土地一级开发招标工作的新要求,为开发商创造更加轻松的开发环境。
建议调整至招标前的工作内容包括:(一)定线、钉桩和市政综合方案,以掌握准确测算项目一级开发成本
所需的基础数据。(二)与原土地方就征地补偿和拆迁安置问题进行协商,征求国土和建设等主管部门同意后,就征地和拆迁补偿标准签订书面意向协议。通过招标确定的一级开发单位按照以上约定的标准进行征地拆迁。(三)拆迁调查。主要依靠原土地方提供住户拆迁和地上物拆迁的情况。有条件的,可提前进行入户调查。由于招标前尚未确定开发主体,以上工作以土地储备机构组织实施为宜。
同时,还应注意前期取得的基础数据和测算标准的时效性。目前,一级开发招标前需进行实施方案专家会、市四委联席会以及招标方案报批等几个阶段的审核,所需的时间较长。其间前期工作获得的珍贵数据很可能发生变化。例如,正常的宅基地审批,造成拆迁量增加。再如二级市场中房价的明显上涨会使原土地方的预期收益上升,要求征地补偿标准升高。笔者认为,招标前应优化审批程序,缩短审批时间。
(2)、充分调动原土地方积极性,推进一级开发。
一级开发的顺利进行是与原土地方的积极配合分不开的。因为如果没有原土地方的支持,征地、拆迁的合理标准以及相应工作的完成时限都很难得以保障。可以说,如果得不到土地方的配合,一级开发工作举步维艰。如何充分调动原土地方积极性,是推进一级开发的重要问题。笔者认为,解决问题的关键在于我们是否能够站在原土地方的角度考虑其自身利益,我们是否设计了能为其提供后续发展的补偿模式。
在目前政策允许的框架内,笔者认为可以采取两种方式实现原土地方的发展后劲,以此提高其配合政府一级开发的积极性,推进一级开发工作。
(一)、采取实物补偿。打破货币补偿的固有模式,采取实物补偿方式。在项目入市交易时,设定好物业返还条件;二级开发商完成项目建设后,返还一定面积物业给原土地方进行经营,获取长期收益并为安置劳动力提供条件。
(二)、进行二次补偿。除了一级开发过程中的补偿以外,在项目入市交易后时,发生增值收益的,应按一定比例返还给原土地方。
五、一级开发招标后续工作应注意的环节
中标人是一级开发工作的具体实施单位。笔者认为,可以从过程监管和验收两个环节进一步规范其一级开发行为,从而实现有效控制开发成本和开发进度,保证开发质量。
1、过程监管
一级开发过程监管主要目的是控制成本、控制开发进度以及开发质量。监管什么、如何监管、监管深度是管理部门必须明确的问题。例如监管深度问题:监管过细,会牵扯储备机构过多精力,陷入原来直接运作模式;监管过粗,又达不到监管目标,失去政府监管职能。笔者认为,应该按照抓大放小的原则对一级开发单位进行监管,即储备机构紧紧控制关键环节,对于一些次要环节,要放开,由一级开发单位把握。为了达到这一目的,在实践中可以采取如下几种措施:
(1)、实行重大事项或重要环节审核制度
主要包括对征地方案、拆迁方案、大市政建设方案等审核。
(2)、定期报表制度
报表包括一级开发进度报表、资金使用情况报表、手续办理情况报表等。利用定期报表制度来检查进度、资金的使用、手续办理的情况等。
(3)、进度对比制度
通过对实际运作进度与一级开发单位投标承诺进度进行对比分析,监督开发进度。
(4)、备案制度
要求一级开发公司及时提交合同、支付款项凭证、手续办理批复等文件资料给储备机构备案。应该说明的是,备案并不意味着储备机构认可合同或支付合理合法性,合同签订、费用支付最后要经审计部门审计确认。
2、验收环节
土地一级开发验收是招标人对中标人就招标任务完成情况的审验,分为前期手续审查、成本审核和现场验收三个方面。
(1)、前期手续审查要求取得规划、立项、征地等各环节相关批准文件,具备项目公开上市条件。其中,特别是征地和拆迁的结案手续应引起足够重视。一级开发工作最容易出现矛盾的就是这两项。
(2)、成本审核对于一级开发公司提交的合同、支付款项凭证等文件资料最后要经审计部门审计确认。有收费标准的费用,按标准支付,储备机构均予以认可,对于超标支付或故意扩大成本的支出费用由一级开发单位承担。
(3)、现场验收场地方面要求宗地达到“场光地净”,市政方面要求中标人取得项目市政工程综合规划方案,并使宗地现状达到“三通一平”(即具备施工车辆主要进出道路的路由、施工临时用水源头、施工临时用电源头等接通条件),明确市政接口位置。在一级开发实践中,一些市政管网建设是在土地出让后实施的,时间底线是市政建设必须保证二级开发商完成项目建设后正常接用。
针对这一问题,笔者认为,在进行现场验收时应特别注意两方面:第一,用地范围必须准确。在实践中,有项目曾发生了规划范围与现场围挡不一致的情况。因此,必须通过对照钉桩图、逐个核定桩点位置的方式,确定规划用地范围内达到“场光地净”。第二,地下管线的改移。一级开发的范围应包括地上和地下。一级开发单位应对地下管线情况进行清理和改移,以便于二级开发商拿到地后尽快实现开发建设。对于情况比较复杂的项目,可以考虑委托专业机构进行一级开发验收工作。
作者：胡贺
| 导航：[ 分页浏览 ] |