探究土地一级开发招标实践中的问题

我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的。经过十多年的实践,土地储备已成为我国城市土地管理的一项基本制度,它大大提高了政府对土地市场的调控能力,促进了我国城市各项事业的快速发展。虽然各地土地储备的模式有所不同,但总体上都可分为收购、储备、供应三个环节,其中储备环节包括两个阶段——开发和储备。这里的“开发”实际上是指土地一级开发。因此,可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的,逐渐从房地产综合开发中分离出来,成为一个独立的工作过程,并在整个房地产开发流程中占有十分重要的地位。

    所谓土地一级开发,是按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划,对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地,由政府统一组织进行征地、农转用、拆迁、市政基础设施和社会公共配套设施建设,最终实现“三通一平”(通水、通电、通路、平整土地)、“五通一平”(通水、通电、通路、通气、通讯、平整土地)或“七通一平”(通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天燃气或煤气、平整土地)等,按期达到土地出让标准的土地开发行为。简单说就是“生地”或“毛地”变成“熟地”的过程。

    一、土地一级开发招标的产生

    随着土地市场的日益繁荣,土地一级开发越来越受到各级政府和开发商的关注。自2003年北京市引入社会资金介入土地一级开发市场以来,由土地一级开发而形成的二级土地市场供应量越来越大,以2006年为例,由土地储备中心、授权一级开发企业共同完成的土地一级开发量约600公顷,占到2006年土地供应总量的60%。在2006年下半年北京市正式启动土地一级开发公开招标工作之前,北京市土地一级开发工作主要由两类主体承担:一是北京市区县土地储备中心,这类主体承担了约70%的北京市土地一级开发任务,但是单纯依靠政府部门做土地一级开发存在开发速度慢、资金无保障的问题。二是授权企业,自2003年以来,北京市陆续引进了许多房地产开发企业进入土地一级开发工作,但是这类不透明的“委托”,往往造成开发商在一级土地开发同时为二级市场拿地“留后手”。

    2005年9月,北京国土资源局出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(试行)。2006年5月,《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》出台,明确规定:“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外,其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。”这是全国第一个推出的土地一级开发招标管理办法,也是第一个通过市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的地方法规。

    二、实施土地一级开发招标的意义

    实施土地一级开发招标是北京市一项十分重要而又有深远意义的土地政策。主要表现在以下几个方面:

    1、有利于规范土地一级开发行为,确保有计划地供应土地
        
    实施土地一级开发招标,可以更好地规范土地储备和一级开发行为,更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划,确保有计划地供应土地制度的实现。

    2、有利于政府对土地资源的宏观调控

    实施土地一级开发招标,可以高速度、高质量地推进政府土地储备,逐步建立土地供应数据库,有利于政府对土地资源的宏观调控和土地供应市场的正确引导。

    3、有利于提高土地一级开发质量,控制土地一级开发成本

    通过招标方式确定一级开发主体,使每个想要得到土地的开发公司都需要以市场为依据充分论证、精确计算、合理设计,并在开发过程中严格控制成本、提高质量,否则就拿不到土地一级开发权或不能得到预计的利润。

    4、有利于房地产市场从源头上更加透明化、专业化。

    实施土地一级开发招标,打破了由政府以不公开的形式指定或委托开发商负责实施的局面,土地一级开发驶入市场透明化运作轨道,能避免暗箱操作,减少腐败的发生。

    三、西埠头项目土地一级开发招标操作方法

    在2006年11月至2007年1月间,由市土地储备中心组织、项目所在的土地储备分中心具体实施完成了四个土地一级开发项目的招标试点工作,共涉及土地面积约90公顷。目前,招标是北京市确定土地一级开发主体的主要方式之一。

    下面,笔者结合海淀区大西山风景旅游区西埠头项目(以下简称西埠头项目)土地一级开发招标的实例,介绍北京市土地一级开发招标操作方法。

    西埠头项目是北京市土地一级开发招标的试点项目,是继石景山区南宫住宅小区和门头沟新城子地区21-28号用地之后第三个通过公开招标方式确定主体的土地一级开发项目。此前,北京的土地一级开发项目是由政府授权储备机构和企业进行。土地一级开发招标将使土地一级市场与二级市场彻底分开,以保证土地供应市场的公正性。这项工作的实施及运作主要有以下三个方面:

    1、控制土地一级开发成本