为规范土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足经济发展和城市建设用地需求，各地结合自身实际情况，陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。可以说，北京市出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极的推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨，其中土地开发方式的改革成为各地工作重点，目标就是要建立体现政府土地所有权以及符合市场经济运行机制的“效率优先、兼顾公平”的土地一级开发新模式。
值得一提的是，随着更为细化的文件的出台，土地一级开发工作将会朝着开发模式的合理化、市场化，开发过程的规范化、透明化方向发展。以北京市为例，近期《关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知》、《关于北京市土地一级开发招标投标管理有关问题的通知》、《北京市土地一级开发项目融资方案》等文件正在酝酿或将要出台，这将进一步推动北京乃至全国土地一级开发工作的发展。
三、土地一级开发的内涵界定
由于我国各地土地一级开发模式有较大差异，称谓也不统一，因此在已有的一些研究中对其内涵也缺乏明确的界定。尤其是这些研究中没有从根本上将“土地一级开发”与城市经营、城市开发、土地储备、土地开发、土地整理等容易混淆的概念进行梳理，这也给后续的研究带来较大的困难。
1． 土地一级开发的定义
本文认为，土地一级开发是指按照城市规划、土地利用总体规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府统一组织，由土地一级开发主体实施，通过征地、拆迁和市政建设，使建设用地实现宗地平整、市政配套的状态，达到出让标准的土地开发行为。
2、土地一级开发内涵的三要素
从内涵上看，土地一级开发除了是一个以“生地变熟地”为主要特点的工程过程之外，还具有以下三个要素：
(1)权属流转的过程。土地一级开发的过程实际上是一个土地所有权、使用权等权属的转移和流动的过程。
(2)利益协调的平台。土地一级开发体现着以土地为载体的国家、企业(一级开发企业)和经济个体(包含原用地企业、城市居民和农村农业生产者)三者之间的利益关系，是三者利益协调的平台。
(3)调控土地的手段。土地一级开发是政府运用土地供应规模与节奏调控土地市场的重要手段。
四、土地一级开发与相关概念的区别与联系
1．与城市经营的区别和联系
城市经营是指对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本(如道路、广场冠名权)等进行集聚、重组与运营，从而获得收益的行为。由城市经营与土地一级开发的定义可以看出，两者既有区别又有联系，以土地一级开发为核心的城市土地经营是城市经营的重要内容之一。
2、与城市开发的区别和联系
城市开发的对象不仅包括城市土地，而且包括城市矿产资源、无形资产、人力资源等。而城市土地一级开发的对象则是土地。二者是包含与被包含关系，同时土地一级开发又具有上述三方面更深层次的内涵。
3、 与土地储备的区别和联系
土地储备是指城市政府或政府授权的储备机构，根据土地利用总体规划和城市规划的要求，按照法定程序，运用市场机制，通过收购、收回、征用、置换等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，组织进行前期开发，并根据城市发展需要有计划地将土地投入市场的制度。
可以看出，一方面，在我国土地储备制度刚建立时，城市土地多以生地出让为主，这种情况下，土地储备是不包含土地一级开发的；而对于如今推广储备土地的熟地出让，土地一级开发是土地储备的重要组成部分。另一方面，从实践中来看，土地一级开发的内涵在不断扩大，一级开发主体不仅涉及土地开发环节，还涉及土地取得的环节，在这种情形下，我们可以得出这样一个结论：土地一级开发大致等于没有储备期的土地储备。
4．与土地开发的区别和联系
土地开发有狭义和广义两个层次，狭义的土地开发是指对未利用土地的开垦；广义的土地开发，既包括对未利用土地的开垦，也包括对已开发利用土地进行追加投资和劳动、实现集约利用的行为，如对工矿废弃地的复垦、农村闲散地的开发、中低产田和旧城区的改造等。在城市中，土地开发有一级和二级之分，土地二级开发通常是指房地产开发；土地供应是土地一级开发与二级开发的分界点，供应之前的开发属一级开发，之后为二级开发。
5．与土地整理的区别和联系
土地整理源于早期对农用地的平整等等，随后此概念也用于建设用地。土地整理更多的是一种工程物理变化过程，而土地一级开发除了工程特征之外，还涉及产权的流转、资金的循环、利益分配以及政府调控等等。由此可见二者在内涵上有较大的区别。
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