我国城市土地一级开发的产生、发展与内涵

近年来，土地一级开发越来越得到各地政府的重视并广泛开展，并且已有一些相关的研究成果。然而由于各地对土地一级开发的称谓不一，在这些研究中缺乏对土地一级开发内涵的明确界定，尤其是缺少对土地一级开发与土地整理、土地储备、房地产开发等相关概念间的区别与联系进行梳理。内涵不清晰在较大程度上阻碍了土地一级开发相关研究的深入开展，因而有必要对此做深入研究。 

    一、我国城市土地一级开发产生的背景 

    1、  土地储备制度的建立，为土地一级开发提供了制度基础 

    我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的。1996年，为了解决“国有企业脱困、土地资产流失”等问题，上海成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，这标志着我国土地储备制度的诞生。随后，杭州、武汉、青岛、南通等地也纷纷成立土地储备机构。经过十多年的实践，土地储备已成为我国城市土地管理的一项基本制度，它大大提高了政府对土地市场的调控能力，促进了我国城市各项事业的快速发展。虽然各地土地储备的模式有所不同，但总体上都可分为收购、储备、供应三个环节，其中储备环节包括两个阶段——开发和储备。这里的“开发”实际上是指土地一级开发。因此，可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的，土地储备制度将“土地开发”作为一个环节进行突出，引起了政府部门以及学者的重视，为土地一级开发的发展提供了强有力的推动作用。 

    2、  我国城镇化进程不断加快，城市建设和发展迅速，迫切需要新型的土地开发模式 

    改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，我国城镇化进程不断加快。1978年到2004年，中国城镇化水平由17．9％提高到41．8％，城市人口由1.7亿增加到5．4亿。快速城镇化带来巨大的土地需求，给我国城市住房供应、基础设施配置等方面带来巨大的压力；而城市建设需要大量的资金，同时又有很大的风险。这就导致了城市建设的巨大需求与城市政府有限的财政能力之问的矛盾，单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设施、公共设施等完全供给。在这种背景下，原有的土地开发、供应模式难以满足时代的要求，迫切需要一种“通过基础设施建设促进土地升值，土地增值收益支持城市基础设施建设” 的滚动发展的城市经营理念。在这种背景下，土地一级开发应运而生。 

    3、  我国房地产企业发展迅速，已经具备了承担土地一级开发的能力 

    近年来，随着住房商品化进程不断加快，我国房地产企业也得到了难得的发展机遇。据国家统计局最新数据，目前全国房地产开发企业近3万个，其中二级以上资质的3000多个，企业平均资产总值由上年的2．7亿元增加到3．2亿元。这些企业完成的房地产开发投资占总投资的一半以上，并已经呈现出开发企业集中化的趋势。在土地供应方式逐步调整、房地产市场逐步规范、外资大举进入的背景下，那些信誉好、实力强、资金雄厚的开发企业将会在激烈的竞争中脱颖而出，而大量经营实力弱、抗风险能力低的中小企业逐渐被淘汰。经过优胜劣汰的激烈竞争后，我国房地产开发企业各方面的能力得到增强，已经具备了承担土地一级开发的能力。再加上近年来土地供应普遍趋紧，开发商拿地越来越困难，考虑到企业自身的发展，多数开发商开始对土地供应前的开发环节表现出了浓厚的兴趣。 

    二、我国城市土地一级开发的发展历程 

    从全国范围来看，土地一级开发大约经历了三个阶段： 

    1、  萌芽期(1996年至1999年) 

    这一阶段，文献或文件尚未明确提出“土地一级开发”的概念，因此人们对土地一级开发的概念还不是很明确。1996年上海、杭州等地率先开展的土地整理活动，可以说是土地一级开发的雏形。1999年以前，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋。可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。 

    2、  发展期(1999年至2002年) 

    这一阶段是土地一级开发走向正规的发展过渡阶段。由于经营性用地“招拍挂”制度的实施，协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发(包括征地、拆迁和基础设施建设等)之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。但在这个时期，土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发中，成立了北京科技园建设股份有限公司、北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发公司，其各自以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁、市政基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。 

    从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作。 

    3．规范期(2002年至2006年)