日韩作为发达国家，城市化和新型工业化取得了举世瞩目的成绩。日本是亚洲最富有的国家之一，韩国创造了举世闻名的“汉江奇迹”。他们的成功，很大程度上得益于加快城市化、推进城市群建设中采取的有效做法。
日本、韩国与湖南地理相邻、人文相通、历史相近，特别是经济起步阶段的特征相似，他们的经验对湖南省科学跨越、富民强省有诸多可鉴之处。
前不久，我随湖南高级代表团赴日本、韩国访问，重点考察城市化发展和城市群建设，深感这次跳出湖南看湖南、开阔视野、提升理念的比较之旅，极大地启迪了思维、解放了思想，深化了对城市化发展规律的认识。
一、考察活动的收效与体会
这次日韩考察，虽然时间短、行程紧，但由于时机选择较好、前期准备充分、考察工作扎实，考察成效十分突出，主要有三个方面的收获和体会。
1．对城市化发展规律有了新的、更进一步的认识和感知。集中体现在三个方面：一是城市化有一个由慢到快的发展历程。在这一过程中，城市化与工业化相互依靠、相互推进。城市化之初，工业化起带动作用；城市化进入中期以后，又促进了工业化。日本的城市化肇始于上世纪20年代。1950年日本城市化率达到37％，步入快速增长期，1977年则为76％，年均提高1．5个百分点，其中1960年－1970年年均提高约2．5个百分点。而日本工业化加速也大致在这个时期。1956年－1973年日本工业生产年均增长13．6％，实际ＧＤＰ年均增长10％以上。20世纪60年代初韩国工业化开始加速，随后用30年时间实现了国家工业化，国内生产总值翻了4番。期间，城市化水平由1966年的33％上升到1995年的85．4％，年均提高约1．7个百分点。二是城市群是城市化的主体形态和最佳选择。日韩经验表明，城市化过程首先是人口向中心城市集中，中心城市规模迅速扩大，然后再向外扩散，发展卫星城市，形成城市群。日本城市化加速后，人口、产业大量向东京、名古屋和大阪等中心城市集聚，促进了中心城市发展和城市功能完善。以东京都市圈为例，二战后东京迅速集聚发展成为超大城市，受东京的辐射和影响，神奈川、千叶、琦玉等周边地区通过接受产业转移、为中心城市提供服务等，分担中心城市功能，发展为以东京为核心的城市群。目前东京都市圈人口超过3400万，占全国的27％；面积占全国的3．7％；经济总量占31％。三是在城市化过程中，政府起主导作用，能够强力推动，并与市场机制相互影响。日本城市化加速后，产业、人口迅速向滨海一些区位良好的平原地区，如东京、大阪等城市集聚。但受市场机制推动的产业、人口集聚，有明显的无序性，导致环境污染、交通拥挤、都市过密等城市病。为此，日本通过政府指导，在近郊及周边地区规划布局卫星城市，分担中心城市功能，推动产业、人口适当向城市外围转移。比如，在东京近郊建设筑波科学城，缓解东京用地和人口拥挤的矛盾。目前日本人口和经济过度向中心城市集中的倾向得到遏制，都市圈基本沿着健康的轨道发展。
2．对工业化、城市化过程中的教训有了更加切身的体会。集中体现为关注、推进城市化同时，必须高度重视人居环境的保护。日韩城市化沿袭了其他发达国家大量消耗资源能源、先污染后治理的路子。日本在经济高速增长、城市化加速过程中，一方面，建立起了庞大的经济体系和坚实的工业基础，另一方面，由于钢铁、水泥等产业迅速发展，再加上生产、消费活动空间分布过于集中，城市大气污染、水质污染、绿地减少、生态恶化状况十分突出。为了应对日益严峻的环境问题，日本从上世纪50年代起开始重视城市环境的保护，经过几十年的艰苦努力，上世纪80年代后城市环境问题得到根本的遏制和改善，越来越多的市民对人居环境感到满意，但为此付出的高昂成本令人深思。滋贺县现在是日本的环保模范县，琵琶湖的环境保护在世界上领先。但在工业化年代，环境遭到严重的污染和破坏：水质下降，赤潮、绿藻时有发生，浅水区更是堆满了漂浮的生活垃圾。为了整治琵琶湖，日本政府和滋贺县政府耗费了25年、185亿美元。清溪川是首尔市中心的一条小河，工业化初期，因周边污水排放而成为臭水沟，政府不得不历时10年、花费巨资将河面用钢筋水泥覆盖，使之成为城市道路。随着城市发展对青山绿水渴求的增长，2002年－2005年首尔启动了清溪川改造工程，掀开覆盖河面的钢筋水泥，改造河流水体，建设人文景观，现在清溪川已成为首尔市中心景色怡人的风光带。当前湖南处于工业化、城市化的关键期，再走先污染后治理的老路，历史没有给我们这样的机会，我们也无法承受庞大的治理成本。
3．对新农村建设在城乡统筹中的作用有了更加深切的感受。集中体现为城市化、工业化提速必须依托农村发展，而新农村建设是实现农村繁荣、推进城乡统筹的现实途径。工业化之前，日韩两国都是城乡发展失衡的国家。农业、农村的快速繁荣主要得益于政府把农村开发列为国家战略并付诸实施。上世纪70年代韩国启动了新村运动，通过启发国人精神、开展环境整治、提高农业组织化程度、实施城市关爱农村运动等途径，促进城乡协调发展和居民收入同步提高，着力推进城乡统筹，将落后的农村改造成为现代化的新农村。新村运动开展的第二年（1971年），城市和农村每户收入分别为45．2万元和35．6万元，但3年后（1974年）分别为64．4万元和67．4万元，农户收入超过了城市居民。2004年韩国城乡居民收入为1∶0．84，基本实现了均衡发展。尤其是农业结构大幅调整，机械化水平明显提高，蔬菜、果树、特用、畜产等为主的新产业蓬勃发展，农村生活的教育和文化生活水平有了很大的改善，农村地区在社会和经济上已经具备了成长的潜力。日本为了应对城乡发展失衡问题，广泛开展以土地改良区为龙头的广域农业经营组织建设，通过大规模的土地改良、农田整备，鼓励农户进城务工，实行兼业经营，这次访问的农户家庭有2／3的属于兼业户。同时配以农地、水、环境保全等对策措施，大幅度改善农村生产、生活条件，1972年农民人均所得首次超过城市居民，工农差距基本消除，城乡生活基础设施没有任何差别。
二、日韩城市化发展和城市群建设的做法与经验
日韩作为发达国家，城市化和新型工业化取得了举世瞩目的成绩。日本是亚洲最富有的国家之一，韩国创造了举世闻名的“汉江奇迹”。他们的成功，很大程度上得益于加快城市化、推进城市群建设中采取的有效做法。
1．高度重视规划、法律对城市化发展的引导和约束作用。日韩城市化的飞速发展，以及城市建设和管理上的成功，主要得益于高起点规划的引导。像东京、名古屋和大阪三大城市群是日本经济发展的核心地带，也曾是城市病集中的地区。针对人口、经济高度集聚造成地区发展不平衡、人居环境恶化等问题，日本强调通过规划引导人口、经济合理集中，促进城市群健康发展，逐步形成疏密相间、适度集中、集约发展的城市化发展模式。从1961年－2000年，日本先后制定了5次全国综合开发规划、3次国土利用规划、5次首都圈基本规划、5次近畿圈基本整备规划和4次中部圈基本开发整备规划，对城市化进行引导。特别是日本1955年提出“首都圈构想”后，按照居住、产业、交通、环境的规划理念，先后5次调整完善首都圈规划，有效解决了城市化发展中出现的各种问题，确保城市始终充满活力。韩国面对快速提高的城市化，以1982年《首都圈整备规划法》为依据，确定了首都圈5个新城市建设规划，强调城市发展要从高起点规划入手，着力解决各种城市问题、恢复历史与自然环境、提高生活质量。经过近30年的调整，首尔成为具备国际都市特征、提高国民生活水平、参与国际竞争的重要载体。日本、韩国的规划，有三个较为明显的特点。一是规划先行。两国都高度重视城市规划，特别是城市化进入快速发展阶段，更表现出强烈的规划先行特点。他们认为，规划是涉及长远的大事，一定要有长期设想。对政府而言，有的事情虽然不一定要马上解决，但必须预想到并为将来处理准备条件。按照这样的要求，两国的规划通常以20年为期限，规划每10年进行一次调整。比如，现在的东京还基本沿着40多年前确立的规划思路进行。2006年，日本瞄准东京再次举办奥运会，编制了“十年后的东京”发展规划，提出到2016年要把东京建成高效率的、有魅力的城市，重点实现恢复城市绿化和水包围的优美形象；建设三条环状道路、再生一个新型的东京；使东京成为世界上环境污染最少的城市之一；建设极具抗灾能力的城市、提高东京的可信度；创建超高龄社会的城市模型；以城市的优越性和强有力的产业能力确立东京在国际上的社会地位；为一切有创业愿望的人提供创业机会；发展体育事业给青少年以梦想等8个方面的战略任务。二是针对发展趋势适时调整完善规划。在强调规划先行的同时，针对城市化发展不同阶段，两国都非常注重适时调整完善规划，以更好地发挥规划的重组和引导功能，进一步优化城市结构、合理城市布局。比如，为解决区域发展不平衡问题，制定和实施全国综合开发规划，规范都市开发、完善城市体系。为应对产业转移、中心城市功能向周边扩散的趋势，颁布“太平洋带状地区构想”，推动形成若干以中心城市为核心的城市经济新地域，实现中心城市的再生和环境负荷的减轻。特别是提出“首都圈”构想以后，日本先后5次对规划进行调整和完善。强调依托便利、完善的基础设施，促进城市健康发展、规模体系合理完备。三是树立规划的权威性。日本、韩国制定规划的过程长、程序复杂，但规划一旦确立就会树立起崇高的权威，得到严格的贯彻实施，关键是建立起了完备的规划法律体系。日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，以后又制定了几十部相关法律，切实做到了每个层面的规划都有具体的法律来保障编制和实施。规划涉及的各方面主体都要严格执行法律，避免了部门之间执行规划的不协调，也杜绝了因政府更替导致规划中断或随意变动。
2．高度重视综合交通设施，特别是公共交通设施的建设。日韩城市化的快速推进，得益于超前发展的基础设施，特别是综合性、网络化公共交通设施，不仅增强了城市的承载功能，也为市民提供了方便舒适的生活条件。这次考察的首尔、东京和大阪等城市交通网络发达，运行间隔短、密度高、速度快。有三个方面的显著特点。一是立足长远、超前谋划。两国基础设施建设非常注重满足长远发展需求，交通设施往往把20年甚至30年后的需求考虑在内。比如，日本现在使用的地下铁道、大型车站、地下街道等大型设施，多是上世纪60年代修建的。著名的新干线上世纪50年代末开始建设，1964年开通，现在是城际交通的主力。大阪1960年制定城市道路规划，当时就考虑到20年后交通会发展到什么样子、有什么需要，为此确定了10大放射状道路和3条环线的道路建设规划，以后的历次修订基本都在此基础上进行调整。二是多元化、综合性强。日本三大都市圈的城市交通系统庞大，选择性强、便利程度高。各大城市的电气铁道、地下铁道、路面电车、公共汽车和出租车构成了地面、地下、空中三张立体交叉的公共交通网络。地面网包括电车、公共汽车和出租车，服务城市内部短距离交通。地下网主要是地铁，集中在市区中心，目前东京大约有50多条地铁线路，延伸到市区的每一个角落，是城市交通的主力。空中网主要是高架的新干线、高速公路，解决中长距离交通问题。首都圈高速公路呈“三环九射”形状，确保都市中心与周边城市的互联互通，再加上11条环线、36条放射线和294条辅路组成的普通公路，构成了东京都市圈公路交通骨干架。三是强调无缝衔接。各大都市圈交通复杂多样，但线路布局合理，干线、支线配合，铁路、地铁与公路交通在都市区纵横交错，交通节点上往往多种、多条线路重叠在一起设立车站，实现了无缝对接、自由换乘。同时，强调轨道交通自动化、公共设施人性化和交通管理精细化。乘坐新干线列车，购买车票、检查均由自动控制系统来完成，通过系统还可以方便获知列车的到站时间及一些其他信息。
3．高度重视产业对城市化发展的支撑作用，同时强调重大产业布局和改造时机。日韩经验表明，产业发展是城市化的根本动力。重大产业的布局和升级，必然带来人口的聚集和城市的扩张，提速城市化。重点集中在三个方面。一是以产业发展为先导，夯实城市化基础。二战后，日本以煤炭、钢铁、电力、造船等重要基础产业发展为突破口，加速推进国家工业化，吸引了农村人口以前所未有的速度向城市聚集。1950年－1955年仅东京就吸纳了135万人。目前全国最大的10个城市均分布在太平洋东岸工业带，其中7个位居东京－大阪都市带。上世纪60年代，韩国开始走依托工业化优先发展大城市，吸引人口向城市集中的城市化道路。迅速推进的工业化和蓬勃发展的产业，对人口的集中产生了巨大推力，国内城市数量大量增加，城市规模不断扩大，城市人口急剧上升。目前韩国共有277座城市，其中7座人口过100万。上世纪60年代韩国农村人口占60％，2007年只占不到8％。首尔1960年人口仅200万，1970年达到400万，1980年超过800万，1990年成为过1000万的世界特大城市。二是以结构调整为手段，构建城市发展的长远竞争力。二战后，日本政府先后引导和推动了四次大的产业结构调整和优化升级，为城市发展注入长久动力。目前正在进行的第四次产业结构调整明确提出，把高新技术、园区经济和招商引资作为培育未来核心竞争力的举措，大力发展电子信息、现代物流和金融保险，提高产业知识含量，推动制造业向服务业成功转型。持续不断的结构调整，使城市竞争力得到极大的巩固和提升。2007年全球的城市竞争力排名中，东京居第11位，首尔列第27位。三是以产业集群为支撑，提升城市实力。日本、韩国认识到，产业集群化是增强城市实力和吸纳能力的重要途径。为此，日本对产业集聚制定了专项补助方案，着力构造“知识集群创新事业”。同时，鼓励依托大学、研究机构把新研发的技术同当地具有竞争力的产业结合起来构建特色产业集群。韩国1993年明确了21世纪前10年重点发展的10大产业集群，推动了这些产业迅猛发展和城市实力提升。以造船业为例，两国都认为这是重要的基础性、先导性产业，可以提高城市产业专业化分工和合作水平。为此，两国对关联企业给予必要支持，鼓励集群发展。现在日本的今治市拥有500多家与海事相关的企业，造船产量占日本国内的1／4，成为世界著名的造船工业集中地。
4．高度重视城市化过程中的城乡统筹问题。日本、韩国城市化有两个突出的特点：一个是城市化发展速度快，每年增速都在一至两个百分点以上。另一个是人口高度聚集。日本三大都市圈聚集了约2／3的全国人口，首尔的人口占全国总人口的50％以上。但不管城市化发展多快、水平多高，农民、农村和农业都长期存在。为了防止城乡差距的扩大，使城市化成果惠及农村，让农村人口过上高品质的城市化生活，两国非常注重城乡统筹，在实现城市化的同时，带动了农村的现代化。一是依靠行政力量推动农村资源整合。日本、韩国的市场化程度很高，但他们发展农业、振兴农村并不完全依靠市场力量。事实上，众多积极因素以及一系列健康机制的形成，多源于政府的行政推动。上世纪70年代初，韩国70％的人口是农民。根据当时韩国经济开发5年计划，要加快实现城市化和工业化，但面临农业落后、农民收入低、工业产品市场狭小的严重局限。为了解决这个问题，韩国政府从中央到地方、从总统到最基层公务员都行动起来，自上而下发起了新村运动，引导农民“过好日子”。同时，政府还构建了强力的财政反哺体系和政策支农体系。近40年来，韩国政府对农村累积投入超过20亿美元。这次考察的京畿道农民徐友石的山葡萄农庄，总投资约20亿韩元，其中政府补贴12亿韩元，占60％。在村镇建设规划中，政府向农民普遍发放最长达30年的低息贷款。日本政府适应城市化需要，通过提高农业机械化水平、推行兼业农户等途径，把农民从土地上解放出来，在城市从事非农产业。1960年政府的农业机械支出为841亿日元，1975年增加到9685亿日元，增长了10多倍。行政推动的结果，使各类资源得到有效整合，模糊了城乡界限，将落后的农村改造成为现代化的新农村。二是发展合作经济提高农业组织化程度。日韩农业和农村的繁荣，很大程度上得益于合作经济的发展。韩国农协成立于1961年，目前大约有2．4万名会员、1327个分支机构，不仅组织农产品销售，而且在器材购买、促进农业产业化与流通、农村信用合作社等领域有广泛业务。每年通过农协进行的市场交易占整个韩国农业流通的40％。日本市原地区布引农业经营合作社有农户223户，不仅负责会员的产品销售、农资采购，而且将功能拓展到旅游观光代理、保险、农产品质量安全等领域。三是按照城乡一体化理念谋划农村发展。城乡融合是经济、社会进步的最高境界。日本、韩国在城市化发展中，按照城乡一体化理念来统筹农村发展，城市功能的设置不局限于城市内，而是把周围农村也包括在内，呈放射性状态。上世纪70年代开始，日本就实施了“村镇综合建设示范工程”，在改善农村道路、公共设施和工商设施的同时，重点考虑与城市的对接，以便利城市公共服务和基础设施向农村延伸。韩国新村运动将重点放在改善农村生活环境等基础设施建设上，确保农村享有城市同质的基础设施。
三、对湖南的借鉴与启示
日本、韩国与湖南地理相邻、人文相通、历史相近，特别是经济起步阶段的特征相似，他们的经验对我省科学跨越、富民强省有诸多可鉴之处。
1．强化规划引领。日韩经验表明，规划是城市化健康有序发展的保障。湖南推进新型城市化，必须一开始就搞好顶层设计。一是高起点编制规划。把城市发展的定位、目标放到国际大背景下去比照、审视，以新理念、宽视野规划城市和城市群发展，避免走发达国家走过的弯路。同时，加快编制操作性更强的专项规划，尤其是土地、交通、产业、环境等专项规划，使城市总体规划落地、深化、具体化。二是突出湖南特色。城市要突出山水生态特色，依山就水、山水洲城相融；城市群要按绿色连接开展空间布局，城市与城市、城镇与城镇通过森林、稻田、湿地等连接，疏密相间、显山露水。同时，要深度挖掘和丰富城市文化内涵，突出湖湘文化底蕴。三是强化规划实施。把城市规划落实到市县和部门的工作程序，以规划红线的方式落实强制性内容。建立执行重大规划衔接、项目规划审核、实施报告等制度，推进规划实施的规范化、程序化。加大执法监察力度，确保规划的严肃性、权威性。
2．夯实产业基础。韩国、日本城市化经验表明，产业发展——人口集聚——城市扩大是城市化的一般规律。湖南推进新型城市化，必须高度重视发展关联度高、带动力强、先导作用明显，对其他产业发展具有保障、支撑功能的基础产业，切实以新型工业化带动新型城市化，实现工业化与城市化互融共进，提高城市化的产业支撑力。一是壮大产业规模。依托现有优势，重点实施万千百亿产业计划，突出抓好装备制造、精品钢材和有色金属材料、食品、文化、旅游等产业发展，做大做强一批优势骨干企业。支持城市间的产业互补和战略重组，打造大规模、高能量、联系紧密的产业链。二是提升产业层级。对冶金化工、建材陶瓷等“两高”行业实行低碳、循环和信息化改造，提升技术含量，促进节能减排，实现优化升级；制定产业退出政策，强制淘汰、关停工艺落后的“两高”产业和“五小”企业；大力引进战略投资者，特别是中央企业，通过靠大靠强，提升工程机械、轨道交通、有色等优势产业的竞争力。依托国家综合性高新技术基地，加快电子信息、生物医药、新材料、新能源、航空航天等产业发展，切实提高高新产业占城市经济的比重。积极发展第三产业特别是现代服务业。三是优化产业布局。加强产业引导，形成特色鲜明、错位发展的产业格局。重点是充分发挥园区产业集聚功能，推动产业向园区集中，大力推进企业组团规模化、土地使用集约化、产业配套系列化，提升园区产业层次，走产业园区化发展道路，改善城市产业空间布局。
3．加强综合基础设施建设。日韩城市化经验表明，完善的综合交通设施是城市化的主要驱动力。湖南推进新型城市化，必须在综合交通建设上下功夫。一要强化交通集散功能。充分考虑未来10年—20年的交通需求，通盘考虑城市内部、城际之间的交通设施，按照对内大循环、对外大开放的总体要求，突出网络化，突出各类交通设施的无缝对接。长株潭地区，按照快速便捷的要求，加快“七纵七横”城际主干道，启动长株潭城际轻轨、长沙地铁建设，形成高效率、高密度、大容量的城市群交通网络体系。“3＋5”城市群，重点建设“二环六射”高速公路网，提高直接通达性。各城市内部，按照高承载力要求，完善公交体系，强化城市干道建设。二要提升公共设施服务能力。把提高公共基础设施服务水平作为推进城市化的重要抓手，统筹推进综合枢纽、电网、通信、垃圾和污水处理社会化建设，加强文化、教育、卫生、体育、社会配套设施建设。三要加快城市环境设施建设。把解决影响城市经济、社会发展，特别是危害居民健康的突出环境问题，作为城市生态建设和环境保护的重中之重，切实把生态理念贯穿城市化全过程，让人民群众喝上干净的水、呼吸新鲜的空气，在良好的环境中生产、生活。尤其要严格保护长株潭生态绿心，使之成为城市之肺。加快湘江流域综合治理，将沿江风光带建设为试验区门户性景观，有效组合山水洲城等城市元素，形成特色鲜明的城市群生态体系。
4．大力推进城乡统筹。日本、韩国的经验表明，只要措施得当、统筹协调，在实现城市化的同时，完全可以实现农村现代化。湖南农村人口多，没有农村现代化，就没有全省的现代化。推进新型城市化，必须立足城乡统筹，将城市化与社会主义新农村建设、促进农村人口转移以及发展现代农业结合起来，走城乡共同繁荣发展的新路子。一要加快中心城镇建设。要按照资源禀赋、发展基础和环境承载能力，建设一批高素质、高品质、功能型、特色型中心镇，提升对农村的带动、服务功能和对农村人口的积聚功能。二是加快推进农村改革。切实打破城乡二元结构，改革户籍制度，促进城乡人口自由流动，加强农民工培训力度，引导农民有序向城市转移，完善以工促农、以城带乡的保障机制，公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，加强全省土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。加大农村金融的改革力度，为沿海打工者返乡创业营造宽松环境。三是促进城乡基础设施和公共服务的对接。加强县城、小城镇建设，建成一批品牌镇、经济强镇，形成城乡接合联结点。促进城市道路、管网、供水、供电、垃圾污水处理设施向农村延伸，教育、医疗卫生、社会保障等体系向农村覆盖，重点完善农村水、电、路等基础设施，沼气、垃圾和污水处理等生活设施，教育、医疗、社会保障等公共服务设施，推动城乡基础设施和公共服务对接。